15 oct 2022 - 9:00 p. m.
Colombia ya ha intentado resolver el problema de la
distribución de la tierra, con aciertos y desaciertos. En medio del impulso
actual que el Gobierno le dio a este tema, vale la pena mirar el espejo
retrovisor para aprender de las lecciones pasadas.
De los 50,1 millones de hectáreas de suelo colombiano, solo
el 9 % es usado para la agricultura. / Getty Images.
Desde cierta perspectiva, se podría decir que la Conquista
española fue el primer gran conflicto por la tierra y el territorio en
Colombia, una reforma agraria hecha a punta de muerte y por la fuerza.
Las disputas por la tierra han sido, y lo siguen siendo,
parte esencial de la historia colombiana. Que en este momento se vuelva a
hablar e impulsar una nueva reforma agraria ayuda a probar el punto.
A pesar de que en el siglo pasado se diseñaron y aprobaron
leyes para evitar la concentración de la tierra, Colombia es uno de los países
más desiguales en este aspecto, con un coeficiente de Gini de 0,86, según
cifras de 2018 del Ministerio de Agricultura (cuanto más cercano a 1 sea este
valor mayor desigualdad).
Aunque este Gobierno ya puso en marcha varias iniciativas
para reformular el panorama de la tenencia de la tierra y de la productividad
en el campo, el historial de reformas agrarias es largo. También lo es la lista
de errores en los intentos de antaño. ¿Cuáles son los fantasmas de las reformas
del pasado que se deberían evitar hoy?
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agraria de Petro: los planes del gobierno para no fracasar.
Lo que no se puede repetir
María del Pilar López, profesora e investigadora de la
Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, enumera tres ejemplos
claves de reforma agraria que se hicieron en 1936, 1961 y 1994, pero se
concentraron en ser distributivas y no redistributivas. “Se concentraban en la
titulación de tierras baldías. La del 94 fue distinta, pues buscaba que los
campesinos eligieran la tierra y que el extinto Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural (Incoder) les diera un subsidio del 70 %”, explica.
La Ley 135 de 1961 le dio vida al Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria (Incora), que compró tierras y “después se presentaron
denuncias de que muchas de ellas ni siquiera se pudieron adjudicar, no servían
porque no eran de buena calidad. Había predios que se inundaban casi todo el
año y se compraron a muy buen precio”, resalta Ana Jimena Bautista,
investigadora de Dejusticia.
Otro de los errores que ve Bautista es la ubicación de la
tierra. “La gente no está dispuesta a vender la que es de primerísima calidad,
sino la que está al borde de la frontera agrícola. El error ahí es que a esos
lugares no llegue la integralidad de la reforma y eso haga que la gente venda
porque es insostenible permanecer allí. Ya que el Estado va a hacer el esfuerzo
fiscal, debe ser en lugares que permitan producir alimentos cerca de los
centros urbanos”, dice.
De este argumento se desprende otra alarma, que data de
1961, y es que las pocas tierras que fueron expropiadas estaban en regiones muy
remotas, con muy poca calidad del suelo. “Al final, el Gobierno les dio los
títulos a los campesinos sin acompañamientos ni proyectos productivos, por lo
que abandonaron sus tierras o se las vendieron a grandes propietarios por
debajo del precio, ya que ellos sí tenían con qué invertir allí”, destaca
López.
Otra preocupación importante es que el actual Gobierno no
logre cambiar la dinámica global del uso de la tierra con los recursos que
usará para comprarla, según Arturo García, socio de Econometría Consultores.
“Hay una dinámica perversa de ocupación territorial que lleva a la gente hacia
la frontera agrícola, en donde no hay bienes públicos, mientras que las otras
tierras se usan para especulación. Eso no se está abordando”, explica.
El problema, más allá de la tierra
Varios expertos coinciden en que es clave que no solo haya
acceso a la tierra, sino que un acompañamiento desde el desarrollo rural: los
campesinos deben tener una garantía de asistencia técnica, adecuación
productiva y acceso a crédito, entre otros asuntos.
“Hay un olvido histórico del campo. Se necesitan vías,
educación, conectividad, fomento al crecimiento de las mujeres, presencia del
Estado y que los campesinos aprendan a vender para que su actividad sea
rentable. Esta es una oportunidad para lograrlo porque este Gobierno tiene
recursos y un compromiso político”, afirma Jorge Bedoya, presidente de la Sociedad
de Agricultores de Colombia (SAC).
No desfallecer en la voluntad política ni dejar debilitar
las instituciones públicas del sector son otros errores que identifica Gabriel
Tobón, profesor e investigador de la Universidad Javeriana, quien añade que “se
deben realizar procesos de planificación e identificación de los sitios más
críticos en cuanto a propiedad de la tierra, donde hay más demandas de
campesinos para resolverlos”.
Puede leer: Compra
de tierras: claves y dudas que deja el acuerdo entre el Gobierno y Fedegán.
La implementación: el otro gran reto
Por otra parte, la compra o expropiación de tierras que no
sean productivas “ya se había planteado en 1936 y fue un fiasco. No había
claridad sobre el uso del suelo y la calidad de la tierra, por lo que era muy
difícil definir qué era productivo. Entonces, esa reforma terminó impulsando la
ganadería y la inversión intensiva en capital y desfavoreció al trabajador”,
afirma López.
Actualmente, solo el 9 % de los 50,1 millones de hectáreas
de suelo colombiano es usado para la agricultura (4,6 millones), mientras que
el 77,9 % se emplea en actividades pecuarias como la ganadería (39 millones),
según datos de 2019 del DANE.
López también destaca que la reforma de 1936 benefició a los
terratenientes, porque se apropiaron de más predios y se concentró más la
tierra en una reforma que buscaba lo contrario. “Ese es el riesgo de unos
gobiernos llenos de buenas intenciones: que, en la práctica, los vacíos de
información perjudicaron a los pequeños propietarios”, apunta.
Esto ayuda a mostrar que, más allá del diseño de las
iniciativas, la implementación sigue siendo una parte crucial del proceso:
“Casi todas las ideas son buenas, pero no se ejecutan sistemáticamente. Por
ejemplo, los programas Alianzas Productivas y Agro Ingreso Seguro no generaron
impactos. El problema del último fue desde el diseño, porque había
transferencia de recursos a los propietarios de la tierra y no a la actividad
productiva”, expone García.
Otra de las lecciones que deja el pasado, según López, es el
desorden burocrático. “No se sabía quién otorgaba los títulos de propiedad y
era muy difícil distinguir entre un baldío y la tierra privada. Al final, esto
facilitó que los terratenientes reclamaran derechos sobre baldíos ocupados y la
complejidad de los procedimientos jurídicos permitió que estos bloquearan
cualquier decisión que pudiera favorecer a los colonos campesinos”.
Precisamente, los extensos procesos burocráticos para
acceder a las tierras es otra de las alertas para la reforma agraria que está
en curso, según Carlos Duarte, profesor de la Universidad Javeriana de Cali.
“El Gobierno debe hacer cumplir la ley en cuanto a recuperación de tierras”,
añade.
Finalmente, la carencia de información sobre los derechos de
propiedad, el uso y calidad del suelo y no saber el verdadero precio de la
tierra, por falta de información catastral, es uno de los mayores obstáculos
que tiene la iniciativa de reforma agraria del gobierno Petro, asegura López.
“Y a esto se le suma su magnitud y el afán que tienen por hacerla”, afirma.
Lea: La
tierra, sus disputas y productividad: así está el panorama.
Así va el intento del gobierno Petro
La reforma agraria que adelanta el actual Gobierno ya puso
en marcha tres de los cuatro componentes que contempla. El primero consiste en
la legalización de masiva de 681.000 hectáreas. “Se están titulando y
repartiendo los títulos en todo el país”, dijo la ministra de Agricultura,
Cecilia López. Los primeros de estos se entregaron a la población rural del
Cauca el pasado jueves 13 de octubre.
El segundo tiene que ver con los bienes incautados por la
Sociedad de Activos Especiales (SAE). "En cerca de un mes se van a
entregar aproximadamente 125.000 hectáreas que cambian de arrendatario a los
grupos de campesinos, familias productoras indígenas y afrodescendientes”,
resaltó la ministra.
Además, el presidente Petro entregará, junto con la SAE,
60.000 hectáreas de tierra fértil —con derechos de cambio de uso— antes de sus
primeros cien días de gobierno. Estos predios se usarán en esta política
agraria.
El tercer elemento empezó a ser una realidad con el acuerdo
de compra y venta de tres millones de hectáreas entre el Gobierno, en cabeza
del Ministerio de Agricultura, y la Federación Colombiana de Ganaderos
(Fedegán).
El objetivo es que esa tierra sea fértil y de calidad. Se
comprará a precio de mercado luego de una evaluación de diferentes entidades
del Estado que darán los topes máximos y mínimos de su valor. El precio
dependerá de esto y de la oferta que hagan los ganaderos.
Sin embargo, Petro estima que el costo total de los tres
millones de hectáreas será de $60 billones. Todavía no se sabe de dónde saldrá
ese dinero ni cómo se va a financiar. Ese es el punto que más preocupa a los
expertos y analistas. En principio se dijo que se financiaría con bonos de
deuda pública, pero el ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo, fue enfático
al decir que eso no se puede hacer y que “no está autorizado”.
Por último, el cuarto componente es sobre los baldíos. Este
aún no ha empezado porque el Gobierno está esperando la sentencia de la Corte
Constitucional sobre el tema. Mientras tanto, permanece la deuda histórica del
Estado de saber cuáles son estos terrenos y recuperar los que fueron entregados
irregularmente a particulares.
Sin duda, el proceso de reforma agraria demorará, cuando
menos, todo el período presidencial de Gustavo Petro.
En general, los expertos consultados reconocen la
importancia de que se redistribuya la tierra en el país y se impulse la
producción de alimentos de manera integral. También ven que lo que ha hecho el
Gobierno genera muchas expectativas, es ambicioso y hasta esperanzador. Aunque
aún hay muchas dudas de si la ejecución será acorde con lo prometido.
Por
María Camila Ramírez Cañón
@MCamilaRamirezCmcramirez@elespectador.com
original en https://www.elespectador.com/economia/los-fantasmas-de-las-reformas-agrarias-pasadas/
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